全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是我們黨區別于其他一切政黨的根本標志。習近平總書(shū)記指出，“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”，強調“對一切侵犯群眾合法權利的行為，對一切在侵犯群眾權益問(wèn)題上漠然置之、不聞不問(wèn)的現象，都必須依紀依法嚴肅查處、堅決追責”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第一百二十二條對侵害群眾利益的行為及其適用的處分種類(lèi)和幅度作出了規定。

●《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》

第一百二十二條 有下列行為之一，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷(xiāo)黨內職務(wù)或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除黨籍處分：

（一）超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用，加重群眾負擔；

（二）違反有關(guān)規定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾；

（三）克扣群眾財物，或者違反有關(guān)規定拖欠群眾錢(qián)款；

（四）在管理、服務(wù)活動(dòng)中違反有關(guān)規定收取費用；

（五）在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)刁難群眾、吃拿卡要；

（六）其他侵害群眾利益行為。

在鄉村振興領(lǐng)域有上述行為的，從重或者加重處分。

【立紀沿革】

黨章規定，“黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上?！?003年《條例》就作出規定，違反有關(guān)規定，以各種方式亂收費、亂攤派，或者擅自向他人征收、征用財物等強令他人履行非法定義務(wù)的，根據情節輕重給予處分。2015年《條例》結合新情況新問(wèn)題，吸收《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉發(fā)農業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》等法規文件，對侵害群眾利益的行為表現進(jìn)行了列舉，規定了本條第一款的內容。2018年修訂《條例》時(shí)增加第二款“在扶貧領(lǐng)域有上述行為的，從重或者加重處分”，強化對扶貧領(lǐng)域侵害群眾利益行為的打擊力度。2023年修訂《條例》時(shí)將第二款中的“扶貧領(lǐng)域”修改為“鄉村振興領(lǐng)域”，符合我國從脫貧攻堅轉入推進(jìn)鄉村全面振興階段的現況。

【違紀構成】

一、違規性

首先，本條規定既適用于黨員，也適用于黨組織。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，要求任何黨員、黨組織都不能侵犯群眾利益。

其次，須有侵害群眾利益的行為。本條規定了以下6種情形。

其一，超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用，加重群眾負擔?！盎I資籌勞”是指為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》等規定經(jīng)民主程序確定的村民出資出勞的行為?；I資籌勞必須遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則，做到群眾滿(mǎn)意就辦，不滿(mǎn)意就不辦。但在實(shí)踐中，少數黨員、干部違反程序開(kāi)展籌資籌勞，隨意擴大籌資籌勞范圍或提高標準。中央紀委國家監委法規室編寫(xiě)的《〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉簡(jiǎn)明讀本》一書(shū)中列舉了這樣的情形，有的不經(jīng)過(guò)民主議事程序，村“兩委”擅自決定籌資籌勞數量，或者將一事一議籌資籌勞變成固定收費項目；有的強行以資代勞，使籌資籌勞成為加重群眾負擔的借口等?！皵偱伞笔侵冈趪曳煞ㄒ幒陀嘘P(guān)規定之外，要求有關(guān)單位或個(gè)人無(wú)償地、非自愿地提供財力、物力和人力，系中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》等規定明令禁止的行為。實(shí)踐中，少數黨員、干部任意增加對群眾的收費項目，提高收費標準，向群眾轉嫁攤派費用；有的以支持開(kāi)展工作為由，要求轄區內私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)“捐贈”辦公用品等，都是攤派行為的具體表現。

其二，違反有關(guān)規定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。這里的“扣留”系指用強制手段將群眾款物留住不放；“收繳”系指用強制手段查收繳獲款物；“處罰”系指有關(guān)部門(mén)對犯錯誤或者違法犯罪的行為主體，以減損權益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。這些執法權關(guān)乎群眾的財產(chǎn)權等切身利益，應當由行政機關(guān)等依照有關(guān)法律法規行使，其他單位和個(gè)人不得隨意使用。比如，村委會(huì )、居委會(huì )等基層組織不能自設權力，隨意扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。即便鄉鎮人民政府和基層站所擁有一定的相關(guān)職權，也必須在規定的權限范圍內、依照規定的程序進(jìn)行，不得越權和違反程序扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。

其三，克扣群眾財物，或者違反有關(guān)規定拖欠群眾錢(qián)款?！翱丝廴罕娯斘铩?，是指將應當發(fā)放給群眾的財物扣留不給或者少給?？丝廴罕娯斘餆o(wú)論基于何種目的，都是違紀行為?，F實(shí)中的表現，主要有克扣惠農專(zhuān)項資金，向困難群眾發(fā)放的社會(huì )救助金、低保金以及各種補助等；扣減征地拆遷補償金、農村危房改造款等?！巴锨啡罕婂X(qián)款”，是指按照政策、文件或者合同等本該向群眾支付的錢(qián)款遲遲不予兌付。比如，不及時(shí)發(fā)放惠農補貼、拖欠應及時(shí)結算支付的工程款等。這些行為背后反映的是個(gè)別黨員干部群眾觀(guān)念出了偏差。對群眾打白條，欠下的是錢(qián)款，傷害的是民心，流失的是群眾的信任。

其四，在管理、服務(wù)活動(dòng)中違反有關(guān)規定收取費用。公共管理活動(dòng)大多是義務(wù)的、免費的，具有公益性質(zhì)。部分需要收取費用的管理、服務(wù)活動(dòng)，在性質(zhì)上屬于行政事業(yè)性收費，必須有明確的法律法規依據，應當嚴格按照權限和程序辦理，否則就是亂收費。比如，借給群眾發(fā)放惠農物資之機，擅自收取手續費；明知國家已經(jīng)取消相關(guān)收費，還違規繼續向群眾收取費用等。

其五，在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)刁難群眾、吃拿卡要。主要是指，在為群眾辦理有關(guān)事項過(guò)程中，違反及時(shí)、周到、熱情服務(wù)原則，故意設置障礙，干擾、拖延正常的辦事程序，讓群眾在辦理相關(guān)事務(wù)中遇到門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦；抑或明里暗里占便宜、要好處，“過(guò)手留油”，強拿硬占群眾財物，這些行為本質(zhì)上是把服務(wù)群眾的職責當作管理群眾的特權，借機以權謀私，侵害群眾利益。

其六，其他侵害群眾利益行為。侵害群眾利益的行為復雜多樣，《條例》難以窮盡所有情形，因此設置兜底條款，適應實(shí)踐發(fā)展。但需注意，兜底條款的適用必須從嚴、審慎，須行為的危害程度與明確列舉的前五類(lèi)行為相當方可，不能寬泛、隨意，造成泛化濫用。

此外，實(shí)踐中應當注意兩點(diǎn)：一是《農村基層干部廉潔履行職責規定》《農民承擔費用和勞務(wù)管理條例》等相關(guān)法規、文件，都對嚴禁超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用等行為作出了規定或要求，是準確認定行為性質(zhì)的重要依據。二是如果黨員實(shí)施的侵害群眾利益行為屬于涉嫌違法行為，需要追究黨紀責任的，應當適用《條例》總則中紀法銜接條款處理。

再次，責任主體須是直接責任者或者領(lǐng)導責任者。要注意區分決策環(huán)節是集體研究決定還是個(gè)人決定，并嚴格按照《條例》第三十九條關(guān)于“直接責任者”“主要領(lǐng)導責任者”“重要領(lǐng)導責任者”的規定予以認定。

最后，情節較輕即可構成本條違紀。侵害群眾利益的行為與我們黨的宗旨背道而馳。本條規定情節較輕即構成違紀，應給予警告或者嚴重警告處分，體現的就是我們黨為人民服務(wù)的根本宗旨和對侵害群眾利益行為零容忍、嚴查處的鮮明態(tài)度。對于如何界定情節的輕重，應結合案件具體情況，綜合考慮行為的動(dòng)機、次數、當事人主觀(guān)態(tài)度、數額大小及去向，受侵害群眾的人數、范圍以及造成的影響等因素準確認定。

本條第二款規定了在鄉村振興領(lǐng)域有侵害群眾利益行為的從重加重情節。全面建設社會(huì )主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農村，必須始終在推進(jìn)鄉村全面振興中維護好發(fā)展好群眾切身利益?！稐l例》貫徹黨中央關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的重大決策部署，對鄉村振興領(lǐng)域存在的不正之風(fēng)和突出問(wèn)題從嚴懲治，以促進(jìn)黨員、干部做好鄉村全面振興各項工作，特別是要切實(shí)防范和糾正在鄉村振興領(lǐng)域侵害群眾利益的行為。

二、有責性

本違紀行為的主觀(guān)方面為故意，即明知行為侵害群眾利益，仍然故意

組織、安排或實(shí)施，積極追求或者放任危害后果和不良影響的發(fā)生。

【其他需要注意的問(wèn)題】

與在辦理群眾事務(wù)時(shí)索賄的區別。吃拿卡要與索賄在形式上具有相似性，均可以用明示或者暗示的方式實(shí)現，但有以下不同：一是主體身份不同。吃拿卡要主體一般為聯(lián)系和服務(wù)群眾的黨員、干部，不一定具有國家工作人員身份，而索賄的主體必須具有國家工作人員身份。二是主觀(guān)故意內容不同。吃拿卡要在主觀(guān)上具有侵害群眾利益的故意，往往是“過(guò)手留油”式的占便宜、要好處，通常金額較??；而索賄主觀(guān)上是利用職權向他人索取財物的故意，數額一般較大。

與在辦理群眾事務(wù)時(shí)違規收受禮品禮金的區別。吃拿卡要行為違反群眾紀律，違規收受禮品禮金行為違反廉潔紀律，兩者主要有以下不同：一是從主觀(guān)上看，違規收受禮品禮金行為的雙方存在收送的合意，收禮方和送禮方都是紀律的破壞者；而吃拿卡要行為的雙方不存在收送的合意，雙方主觀(guān)意愿不對等，群眾是在被強制或者索要的情況下，將財物給予黨員干部。二是從侵害客體看，違規收受禮品禮金行為侵害的客體是職務(wù)行為的廉潔性；而吃拿卡要行為侵害的客體是復雜客體，不僅侵害了職務(wù)行為的廉潔性，還侵害了群眾利益，破壞了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，損害了黨群、干群關(guān)系。三是從涉案財物處理看，違規收受禮品禮金行為所涉財物應當予以收繳；而在吃拿卡要行為中，群眾屬于受害方，所涉財物應當按照規定退賠給群眾。（山東省紀委監委案件審理室）